PROBLEM: Wójt gminy Kurzętnik nie ukrywa dumy ze swojego projektu „Dobrze wykorzystaj 500 plus – działki za pół ceny”, choć sumiennie przyznaje, że rządowy program „Rodzina 500 plus” był tylko pretekstem do sprzedaży nieruchomości. Parcele samorządu, kiedyś drogie i mało atrakcyjne, teraz z ceną nawet 16 zł za 1 mkw. schodzą jak ciepłe bułeczki. Zgodnie z uchwałą gminy na preferencyjnych warunkach kupić je mogą tylko beneficjenci rządowego programu. Ich radość jednak może nie potrwać długo, bo specjaliści już sygnalizują, że uchwała rady gminy w sprawie parceli może być niezgodna z przepisami o gospodarce nieruchomościami i konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Gmina może mieć wkrótce problem, gdy okaże się, że przetargi i umowy kupna staną się nieważne. Nie można też wykluczyć ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.
Od czasu podjęcia przez Radę Gminy Kurzętnik uchwały w sprawie sprzedaży tańszych działek budowlanych w przetargach zaoferowano 33 nieruchomości. Z tego połowa już jest sprzedana. To niezły wynik, biorąc pod uwagę, że gmina ze sprzedażą tych samych działek wcześniej borykała się latami. – Pomysł zrodził się w naszych głowach już dawno – mówi wójt gminy Wojciech Dereszowski. Kiedy dowiedzieliśmy się o programie „Rodzina 500 plus”, uznaliśmy, że to odpowiedni moment, by zrobić coś dobrego dla naszych mieszkańców. Co prawda, nie mamy problemu z niżem demograficznym, a wręcz cieszymy się nadwyżką migracyjną, ale działania podejmowane na rzecz rodzin biedniejszych i wielodzietnych mają na względzie całościową sytuację w kraju. Połączyliśmy, zatem program 500 plus i działki za pół ceny, by zaoszczędzić na przyszłość naszych dzieci – i to się nam udało. Parcele sprzedajemy do dawna, ale wcześniej nie było takiego popytu jak teraz – twierdzi Dereszowski. Pomysł faktycznie wydaje się przedni... Dopóki nie przyjdzie do jego oceny prawnej.
Sprzedaż niezgodna z konstytucją
Zdecydowana większość jednostek samorządowych, miast i gmin niechętna jest komentowaniu kurzętnickiej uchwały. Ci samorządowcy i specjaliści, którzy się jednak jej przyjrzeli, mają obiekcje co do jej zgodności z prawem. – Ograniczenie przetargów do osób korzystających z 500 plus może być źródłem konfliktów i nieporozumień co do zasady równości wszystkich wobec prawa – mówi Aleksandra Szatkowska, rzecznik prasowy UM w Bytomiu. – Każdej gminie powinno zależeć na przyciągnięciu nowych mieszkańców lub utrzymaniu dotychczasowych, zwłaszcza takich, którzy dysponują większymi środkami finansowymi. Jednak przedstawione rozwiązanie preferuje pewną grupę osób korzystających z pomocy państwa – zwraca uwagę Szatkowska.
I tu właśnie może leżeć cały problem. Bo czy można zaoferować preferencyjne warunki sprzedaży jednej grupie, pomijając jednocześnie inną, nawet w szczytnym celu, jaki w tym przypadku zakłada program „Rodzina 500 plus”? Profesor Marek Chmaj, konstytucjonalista, radca prawny w kancelarii radcowskiej Chmaj i Wspólnicy, ostro krytykuje pomysł gminy. – Uchwałę o bonifikacie na zakup działek dla beneficjentów programu 500 plus można nazwać pomyłką, a działanie gminy Kurzętnik należy zakwalifikować jako niezgodne z Konstytucją RP. Pamiętajmy, że dawanie jednym preferencyjnych warunków tylko ze względu na liczbę ich dzieci czy ich wiek, a jednocześnie odmawianie innej grupie jest dyskryminacją. Na przykład komuś, kto ma pięcioro dzieci i wszystkie są pełnoletnie, taka bonifikata nie będzie przysługiwać, a innemu, który ma jedno dziecko, a ma słabą sytuację majątkową, będzie. Można tu mówić o niezgodności z ustawą zasadniczą w kontekście art. 2, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, oraz art. 32, stanowiącym, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z konstytucją nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym, z jakiejkolwiek przyczyny – mówi prof. Chmaj. Jego wątpliwości podziela również dr Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego. Ten zauważa jednak przede wszystkim niezgodności uchwały z ustawą z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) (opinia).
Technicznie ma sens
Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP, pomimo że też ma zastrzeżenia natury konstytucyjnej, po części broni uchwały Kurzętnika, twierdząc, że jej działanie w zakresie preferencji sprzedaży działek mogłoby być zgodne z prawem, jeśli wcześniej rada gminy w zasadach obrotu nieruchomościami dała wójtowi takie przyzwolenie. – Jeżeli gmina wcześniej przewidziała w takich kierunkach uchwałę dla rodzin wielodzietnych, to sądzę, że jest to dopuszczalne, przynajmniej na poziomie systemowym – o ile nie wzruszy jej wojewoda. Wtedy też musi dojść do postępowania przetargowego – mówi Świętalski. Co do zgodności uchwały z prawem nie ma jednak żadnych wątpliwości Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich. Jego zdaniem przepisy umożliwiają gminie elastyczne zarządzanie zbywaniem nieruchomości, zatem nie można jej czynić zarzutu z tego powodu, że zróżnicowała sytuację prawną osób ubiegających się o nabycie określonej nieruchomości (opinia). Nie do końca zgadza się z tym Paweł Diakowicz, zastępca dyrektora ds. zbywania nieruchomości wydziału gospodarki nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania. Po dokładnej analizie uchwały twierdzi on, że faktycznie właściwy organ (w tym przypadku wójt) może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie uchwały rady, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. na cele mieszkaniowe, jednak tylko wtedy, gdy jest ona sprzedawana w drodze bezprzetargowej – zgodnie z art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. – Tymczasem w uchwale gminy Kurzętnik w rozdziale 4 „Zasady sprzedaży działek” wskazano, że: działki będą wystawiane do sprzedaży zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zatem w drodze przetargowej. Nabywcy działki zostanie udzielona bonifikata w wysokości 50 proc. ceny oszacowanej wartości, ustalonej w trybie art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – zatem niezgodnie z art. 68 ust. 1, który mówi o cenie ustalonej według art. 67 ust. 3 ww. ustawy – twierdzi Diakowicz. Dodaje, że innym mankamentem uchwały wydaje się być to, że nie została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa, a przecież co do zasady dotyczy nieokreślonej (niepoliczalnej) liczby osób (zgodnie z uchwałą są to „rodziny bądź osoby, które otrzymały decyzje o przyznaniu środków z rządowego programu 500 plus”). Z doniesień wynika, że na przetargi zgłaszają się osoby z całej Polski, a nie tylko z gminy Kurzętnik.
Możliwe konsekwencje
Marek Chmaj twierdzi, że jeśli uchwała zostaje podjęta w sprzeczności z prawem, to podlega weryfikacji przez wojewodę i ten powinien ją uchylić jako organ nadzoru. – Jeśli by tego nie zrobił, zawsze może to uczynić sąd administracyjny, a prawo skargi ma każdy obywatel – podkreśla prof. Chmaj. Z kolei Paweł Diakowicz, odnosząc się do kwestii konsekwencji ewentualnej niezgodności działań gminy z przepisami prawa, stwierdza, że skutkiem jest co najmniej odpowiedzialność wójta z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Trudno natomiast powiedzieć, czy możliwe jest unieważnienie zawartych już umów sprzedaży z bonifikatą, czy też ewentualna możliwość dochodzenia od nabywców pozostałej części ceny sprzedaży. Zdaniem Leszka Świętalskiego w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad konstytucji w zakresie równości obywateli przetargi i umowy będą nieważne. A ich legalność podważą sądy. Sekretarz ma też wątpliwość, jakie będą konsekwencje stwierdzenia legalnego zakupu nieruchomości w trybie oferowanym przez Kurzętnik. – Na przykład co w sytuacji, gdy małżeństwo nabędzie na preferencyjnych warunkach działkę, a potem się rozpadnie? Na działce zostanie np. małżonek bez dzieci, a małżonka z dziećmi będący dużą rodziną zmieni miejsce zamieszkania... – zastanawia się Świętalski.
Obaw nie podziela Wojciech Dereszowski. – Nie sądzę, że uchwała może zostać uchylona czy też jej założenia okażą się niezgodne z przepisami. Wszystko zostało przeanalizowane i funkcjonuje bez problemów. Przecież sam program „Rodzina 500 plus” przez niektórych mógłby być nazwany dyskusyjnym... – mówi wójt. Pomysł Kurzętnika chwaliła jeszcze niedawno szefowa Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Elżbieta Rafalska podczas jednej z konferencji prasowych podsumowujących realizację programu 500 plus. Dziś resort na pytanie DGP w oficjalnym stanowisku stwierdził, że ocena podejmowanych działań przez gminę Kurzętnik wykracza poza kompetencje Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
OPINIE EKSPERTÓW
Dr Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego
Warunki sprzedaży nieruchomości przez gminę są określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Co do zasady, nieruchomości gminne mają być sprzedawane w drodze przetargu. W art. 37 tej ustawy, regulującym warunki zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ustawodawca nie wyliczył przesłanki typu duże rodziny. Również nie jest to cel szczególny, o którym mowa w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w art. 68 ustawy Sejm określił przesłanki udzielania przez wójta bonifikaty od ceny ustalonej na podstawie wartości nieruchomości. Także w tym wyliczeniu mowy nie ma o przesłance typu duża rodzina. Innymi słowy, preferowanie przez gminę określonego typu rodzin przy sprzedaży nieruchomości gminnych nie znajduje umocowania w ustawie, a wszystkie organy gminy są związane przepisami ustawy. Działają na jej podstawie i w jej granicach. Nie ma ustawowej możliwości, aby określone przez gminę zasady preferowały określone grupy społeczne. Pośrednio to, co jest niezgodne z ustawą, jest też niezgodne z konstytucją. Trudno by znaleźć przepis w ustawie zasadniczej bezpośrednio dotyczący sprzedaży nieruchomości przez gminę, ale takie działanie, jak realizowane przez gminę Kurzętnik, przeczy zasadzie legalności (art. 7 konstytucji) czy państwa prawnego (art. 2 konstytucji). Gmina nie może preferować określonych grup społecznych, o ile ustawa tego nie dopuszcza. Nie ma natomiast konstytucyjnych przeciwwskazań, aby w drodze ustawy zezwolić gminom na preferencyjne sprzedawanie nieruchomości dużym rodzinom. Dopóki jednak taki przepis nie znajdzie się w ustawie, dopóty żadna gmina nie może domniemywać jego istnienia.
Grzegorz Kubalski, ekspert Związku Powiatów Polskich
Na poziomie ogólnym – przepisy prawa umożliwiają gminom elastyczne zarządzanie zbywaniem nieruchomości. Regulacje dotyczące tego zagadnienia znajdują się w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Rozdziały 3, 4, 7 i 8 w dziale II przywołanej ustawy określają tryb sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości należących do jednostek samorządu terytorialnego. Wśród tych przepisów znajdują się np. art. 40 ust. 1 umożliwiający zbycie nieruchomości w trybie przetargu ograniczonego, a zatem z uprzednim wyborem uprawnionych do wystartowania w przetargu; art. 68 ust. 1 pkt 1 dopuszcza udzielenie przez właściwy organ (w przypadku gminy – radę gminy) bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej w trybie bezprzetargowym na cele mieszkaniowe – a zatem określenie zasad udzielenia bonifikaty. Nie można więc a priori czynić zarzutu gminie z tego powodu, że zróżnicowała sytuację prawną osób ubiegających się o nabycie określonej nieruchomości. Na poziomie szczegółowym – nie jestem w stanie przy dostępnej mi wiedzy odnieść się bezpośrednio do przypadku gminy Kurzętnik. O ile uważam, że cel wskazany przez gminę jest możliwy do osiągnięcia w granicach obowiązującego prawa, o tyle nie jestem pewien, czy została zastosowana właściwa metoda. Wątpliwości wynikają z tego, że zasady ustalania cen nabycia nieruchomości w drodze przetargu są określone szczegółowo w art. 67 ust. 2, a zatem w tym zakresie wyłączona jest klauzula ogólna z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei przepisy art. 68 ust. 1 odnosi się do bonifikat, ale tylko udzielanych w trybie bezprzetargowym. Pojawiają się już pytania, czy obiektywnie samorządy mogą dawać preferencyjne warunki jednym, dyskryminując pozostałe grupy społeczne? Te jednak wydają się źle sformułowane. Zakładają bowiem, że każde zróżnicowanie jest jednocześnie dyskryminacją. Tymczasem mamy z nią do czynienia wyłącznie wówczas, gdy w różny sposób traktowane są podmioty, które znajdują się w podobnej sytuacji. Z taką okolicznością nie mamy jednak do czynienia. Wynika to z bardzo prostej analizy. Gdyby przesłanki przyznania świadczeń z rządowego programu 500 plus były dyskryminujące, to cały program byłby sprzeczny z konstytucją. Tak jednak nie jest – gdyż posiadanie dziecka oraz stan majątkowy są cechami uzasadniającymi zróżnicowanie sytuacji prawnej. Dopuszczalne jest zatem odwołanie się do faktu uzyskania świadczenia z programu 500 plus, gdyż w rzeczywistości jest to odwołanie do kryteriów dostępu do programu 500 plus.